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人民參與和促進法治
大調解時代人民調解制度的社會化運作
發布時間: 2019-07-17 10:22      來源: 法制日報
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□ 胡杰容

今年司法部召開的全國調解工作會議要求整合調解資源和力量,聯動化解重大疑難復雜矛盾糾紛,促成以人民調解為基礎,各類調解優勢互補、有機銜接、協調聯動的大調解格局。從司法資源的有限性和維護社會關系的連續性看,人民調解具有自身的生存理性。更重要的是,它契合當前政府職能改革和社會治理體制創新的要求。因此,在大調解的整體性治理思路下,強調人民調解的基礎性作用成為一種必然。然而,如何協調人民調解的社會自治屬性與司法化趨勢之間的關系,如何更好發揮人民調解制度糾紛解決和社會治理的雙重功能,是值得探討的重要問題。

一、人民調解的自治性與司法化傾向

人民調解是從維護人際和諧與社會整合出發,由人民調解委員會等群眾性自治組織通過說服、疏導等方法,促使當事人在平等、自愿、協商的基礎上解決民間糾紛的活動。它是以合意為核心要素的糾紛解決方式,強調尊重當事人的意思自治與自主選擇。相對于訴訟來說,人民調解的本質屬性在于糾紛解決過程的社會自治性與當事人自主性。

首先,調解組織和調解人身份是非官方的。人民調解委員會是人民調解制度運行的組織基礎,調解主持人主要來自于人民調解委員會。根據《人民調解法》,人民調解委員會是解決糾紛的群眾性社會組織,其成員也來自于地方社會,具有本土性。其次是調解依據的社會內生性。人民調解突出“情、理、法”的有機結合,除了正式性的國家法律,當事人共同認可的非正式性規則也是調解的重要依據。如果說訴訟作為國家化、法律化的糾紛解決方式,是從法律人和理性人的預設出發,強調人必須接受法律約束。那么,人民調解則是從人是社會人和道德人的前提假設出發,要遵循約定俗成的道德準則和本土習慣。最后是人民調解過程與結果的自治性。人民調解強調在不違反國家法律的前提下,充分體現當事人的意思自治與協商合意。除借助司法救濟或經由司法確認外,調解協議的有效執行有賴于共同體內部社會控制手段的約束力。

雖然社會自治性和當事人自主性是人民調解的本質特點,但當前出現了明顯的司法化趨勢。第一,在性質上,人民調解被定位為司法輔助制度,屬于國家司法制度體系的范疇。同時,立法明確了人民調解工作的政府職責,基層法院負責業務指導,司法行政機關承擔行政指導職責。第二,人民調解員的司法化。隨著矛盾糾紛類型的復雜化和多樣化,一些具備法律專業背景或曾經從事法律相關工作的人員進入人民調解員隊伍。最后,推行調解協議的司法確認制度,即調解協議具有法律約束力,經司法確認的調解協議可以向法院申請強制執行。

人民調解制度是政府、社會、公民多方主體共同參與的糾紛解決機制,其群眾司法性包含了民間自治性與國家司法性兩個方面。人民調解的司法化傾向不能消解它社會自治的本質屬性,在當前社會治理體系創新的背景下,要維護人民調解的自治性,促進人民調解組織等不同社會力量參與社會治理。

二、人民調解的雙重功能

在功能定位上,人民調解制度不僅具有矛盾糾紛調處的功能,也可發揮基層社會治理的作用。人民調解制度的雙重功能不僅是對當前社會治理體系創新的回應,也是對中國共產黨政治路線的文化傳承。人民調解被稱之為具有中國特色的“東方之花”,不僅在于它吸收了中國傳統調解的一些元素,更是因為它結合了中國共產黨長期堅持的基層工作思路,即在調處紛爭的同時,從“群眾路線”出發,通過說服、教育、宣傳等方式,達到社會動員和教育群眾的目的。

當前社會治理體系創新要求治理中心從單一走向多元,形成多元協商共治的治理格局。以人民調解為基礎的大調解格局試圖由公檢法司、各行政部門、人民調解委員會等自治組織、基層群眾參與復雜矛盾糾紛的調處,通過協商合作、共同行動來供給基層社會秩序這一公共產品。在大調解格局中,人民調解除了發揮解決糾紛的作用外,還可以對基層社會治理作出貢獻。一方面,人民調解委員會是依托于村(居)委員會的群眾自治性組織,全面覆蓋到城鄉基層社會,有利于及時及早發現矛盾糾紛,也便于整合與利用各種本土資源就地緩解矛盾或化解糾紛,有利于維護社會關系的和諧與連續。另一方面,在人民調解過程中,可以通過說服、教育、法律和政策宣傳,達到社會教化的效果。所以,人民調解不但在預防和化解糾紛中發揮“第一道防線”作用,而且對基層社會治理也具有重要功能。

三、推動人民調解制度的社會化運作

協調人民調解的社會自治性屬性與司法化趨勢之間的關系,更好地發揮它在社會治理體制創新中的糾紛解決和基層社會治理功能,推動人民調解制度運作的社會化是一個可行策略,即在充分界定與區分人民調解組織和政府職責范圍的基礎上,依靠自治性的社會組織承擔人民調解的具體工作、為當事人提供調解服務;而政府通過購買服務的形式對人民調解工作提供資金支持和監督管理。具體來說,人民調解制度的社會化運作表現為調解組織的自治性、服務供給的項目式運作、服務過程的多元合作以及調解人員配置的專業化。

首先,在組織技術上,確保人民調解組織和人民調解協會的社會自治性。人民調解制度本身是人民群眾實行自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的制度,人民調解工作應該由群眾自治性組織來承擔;而司法行政部門為自治性組織開展工作提供保障,引導與培育其自治性和自律性,這是人民調解制度社會化運作的組織基礎。人民調解組織立足于本地社區,為社區居民提供無償的調解服務,它是當前多元協商共治的重要參與主體,應該得到優先發展。

其次,在服務供給上,以政府向人民調解組織購買服務的項目化形式運作。在社會治理的背景下,公共服務的供給主體多元化,供給模式從政府直接供給轉變為政府向作為第三方的社會組織購買社會服務。這種公共服務供給模式可以把社會中其他行動者吸納到公共事務的管理和公共服務的供給中來,不僅有利于提高政府運行效率,也有助于社會組織拓展生存空間和資源來源、提升合法性。

再次,在運作過程中,凸顯多元合作。在大調解時代,人民調解工作依賴于多元主體構成的組織網絡。在面對重大疑難的糾紛時,不僅需要更高層級的部門牽頭協調,還需要跨部門、跨地區和跨專業的合作。這種多元合作模式雖然強調政府權力對伙伴關系的主導地位,但關鍵不是依靠基于權力的命令或權威,而是依賴基于共同目標的協商合作,即通過多元主體的共同參與、資源整合、優勢互補來發揮人民調解的社會治理功能。

最后,人民調解工作人員的專業化。矛盾糾紛復雜多樣化和人民調解工作的規范化對調解員提出了更高的專業要求。人民調解工作人員的專業化可以通過傳統的人民調解員的專業培訓和挖掘、汲取當地社區成員的專業優勢,達到人民調解工作人員的多元專業化,以跨專業的合作來提升人民調解功能運作的效果。

總之,在現代法治社會和社會治理體系創新的背景下,面對人民調解的社會自治屬性和司法化趨勢之間的關系,要發揮人民調解在大調解格局中糾紛調處和社會治理功能,推動人民調解制度的社會化運作是一條可行之路。

責任編輯: 李石蘋
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